最高法院对许水云案终审判决行政赔偿 实现产权全面保护
· 2023-02-20
遭遇违法强拆，财产受损咋赔？
63岁的许水云胜诉了，他被违法强拆的房屋将依法获得赔偿。1月25日，最高人民法院第三巡回法庭在第一法庭开庭审理了再审申请人许水云诉被申请人金华市婺城区人民政府行政强制及行政赔偿再审一案，并当庭宣判。
旧城要改造，房屋遭强拆
二七区块位于浙江省金华市江北老城区。据了解，二七区块改造是金华市有史以来最大规模的旧城改造工程。这里曾是金华城市核心区危旧房最为集中、基础设施薄弱、治安和消防隐患最突出的区域，是名副其实的棚户区。
早在2001年7月，在浙江省金华市婺城区后溪街西区地块改造及“两街”整合区块改造项目建设中，原金华市房地产管理局向金华市城建开发有限公司颁发了房屋拆迁许可证。许水云位于金华市婺城区五一路迎宾巷8号、9号的房屋正好在上述拆迁范围。据了解，在拆迁许可证规定的期限内，许水云一直未拆迁。
2014年8月31日，婺城区政府发布《婺城区人民政府关于二七区块旧城改造房屋征收范围的公告》，明确对二七区块范围实施改造，公布了房屋征收范围图。许水云房屋所在的迎宾巷区块再次落入征收范围。同年10月26日，婺城区政府发布了房屋征收决定，许水云的房屋被纳入征收决定范围图。
据了解，早在婺城区政府作出征收决定一个月前，许水云的两处房屋就已被强制拆除。
记者从法院方面了解到，涉案房屋自2014年9月被拆除后，许水云至今未取得任何金额的补偿或者赔偿，原因是多重的。双方当事人均有相应的责任。婺城区政府在此期间也一直愿意对许水云进行补偿，只是因为双方对补偿内容有较大分歧，而未能及时补偿。
建筑公司实施了强制拆除，是行政侵权还是民事侵权？应当由谁承担相应的法律责任？对此，中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德说，依法应当由行政机关行使的职权，行政机关既不能放弃，也不能任意授予其他组织行使，“通过行政诉讼监督行政机关依法行政，把行政权关进制度笼子，其中一个重要标准就是审查行政机关是否超越职权以及是否放弃履行职权”。
根据法律法规的规定，征收、补偿与强制搬迁，是市、县级人民政府及其职能部门的法定职权。市、县级人民政府既不能将应当依法由其行使的行政强制权，委托建筑公司等民事主体行使；也不能以房屋被拆除系民事侵权为由，要求产权人通过民事诉讼解决争议。
强拆虽被判违法，受损财产赔偿难
许水云选择向法院提起行政诉讼，维护自己的合法财产权益。他请求法院确认婺城区政府强制拆除其房屋的行政行为违法，同时提出包括房屋、停产停业损失、物品损失在内的三项行政赔偿请求。
2016年12月，浙江省金华市中级人民法院作出一审判决。根据裁判结果，婺城区政府强制拆除许水云房屋的行政行为被确认为违法。法院同时责令婺城区政府参照《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》对许水云作出赔偿。
此后，许水云对一审判决不服，又提起上诉。许水云上诉称，《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》（以下简称补偿方案）对其不再具有法律效力，不得作为其房屋赔偿的参照标准。同时，房屋征收不适用婺城区政府作出的房屋征收决定，那么相关的赔偿标准就更不应该根据上述补偿方案进行。
“一审法院的做法，给出了严重危险的导向，就是行政机关可以肆意违法行政，并不会因此承担不利后果，反而可以自行按照原来的补偿方案进行赔偿。”许水云上诉时表示。
浙江省高级人民法院二审判决认为，房屋虽被婺城区政府违法拆除，但该房屋被纳入征收范围后，因征收所应获得的相关权益，仍可以通过征收补偿程序获得补偿，许水云通过国家赔偿程序解决涉案房屋被违法拆除的损失，缺乏相应的法律依据。
在本案中，婺城区政府主张房屋是由于该区块的改造工程指挥部委托婺城区建筑公司拆除他人房屋时，因操作不慎导致许水云的房屋坍塌，因而主张不应由政府，而是应当由婺城区建筑公司承担相应的民事侵权责任。
二审判决认为，许水云提出要求赔偿每月2万元停产停业损失的请求，属于房屋征收补偿范围，可以通过征收补偿程序解决。至于许水云提出的赔偿财产损失 6万元，因其并没有提供相关财产损失的证据，不予支持。
二审法院维持了一审有关确认违法判项，撤销一审有关责令赔偿判项。许水云的其他诉讼请求被驳回。他在法定期限内又向最高法院申请再审。最高法院经审查认为，许水云的再审申请符合行政诉讼法规定的情形。
2017年12月27日，最高法院作出裁定，依法提审许水云案。
最高法院提审，终审判决行政赔偿
案件获最高法院再审。强制拆除主体如何认定，拆除是否违法，通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济，赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与和赔偿数额如何确定，这四个问题引起各方关注，也是此次庭审中的焦点问题。
“当事人对一、二审法院判决不服的主要理由是，强制拆除房屋的时候，没有按照法律规定的程序，当时政府并没有依法作出征收决定，也没有依法作出补偿决定，双方也未签订补偿协议，至今也未给予任何补偿，所以才要求赔偿。”该案主审法官、最高法院第三巡回法庭审判员耿宝建说，此案单纯通过补偿的程序，不能完全地保障许水云房屋的产权。
在许水云所请求行政赔偿中，房屋损失的赔偿方式与赔偿标准，停产停业损失赔偿标准，屋内物品损失赔偿金额确定方式等也需要法庭进一步厘清并作出判断。
经审理，最高法院对一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除许水云房屋的行政行为违法，予以维持。而一审判决与二审判决中的其他判项，最高法院认为，均属于适用法律错误，应予纠正。
对于一审判决，最高法院认为，其责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿，未能考虑到作出赔偿决定时点的类似房地产市场价格已经比《征收补偿方案》确定的补偿时点的类似房地产的市场价格有了较大上涨，参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿，无法让许水云赔偿房屋的诉讼请求得到支持。
对于二审判决认为应通过征收补偿程序解决本案赔偿问题，最高法院认为，这样判决，未能考虑到涉案房屋并非依法定程序进行的征收和强制搬迁，而是违法实施的强制拆除，婺城区政府应当承担赔偿责任。
婺城区政府强制拆除许水云房屋的行政行为违法，这是法院终审判决。对于赔偿问题，最高法院责令金华市婺城区人民政府在判决生效之日起九十日内按照判决对许水云依法予以行政赔偿。
法学专家认为，最高法院通过本案判决，宣告了有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念。
“本案开创性地综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿。”东南大学副校长、行政法学教授周佑勇说，如果仅仅按照征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格进行赔偿，那么许某某因侵权赔偿所得到的赔偿金，就无法实现在改建地段或者就近地段购买到类似房屋，这就无法实现对产权的全面保护。
马怀德认为，最高法院通过本案判决，进一步明确了市、县级人民政府实施强制搬迁行为在组织法和行为法上的主体责任，防止市县级政府在违法强拆后，又利用补偿程序来回避国家赔偿责任，回避人民法院行政诉讼对行政强制权的监督。
区政府负责人出庭应诉，尊重生效判决
记者注意到，许水云涉案房屋的征收拆迁，最早始于2001年。而后，在10多年时间内，如因房屋所有权人提出不合法的补偿请求，导致未能签署补偿协议，婺城区政府及其职能部门应当依法行使法律法规赋予的行政职权，及时作出拆迁安置裁决或者补偿决定，给予许水云公平补偿，并及时强制搬迁以保障公共利益的实现和拆迁征收工作的顺利进行。
耿宝建指出，婺城区政府及相应职能部门既未及时依法履职，又未能保障被征收人合法权益，也未能正确理解《征收与补偿条例》有关强制搬迁制度的立法目的，还未能实现旧城改造项目的顺利实施，而是久拖不决，并以所谓民事“误拆”的方式违法拆除被征收人房屋，最终不得不承担赔偿责任。
“怠于履行法定职责，不积极依法征收与补偿，最终反而延缓了行政效率；漠视被征收人受法律保护的财产权，最终却可能赔偿更多；不能正确理解相关法律、法规的立法目的，不能把握相关法定程序的法律价值；因不能正确履行法定程序，导致旧城改造项目低效、拖沓，人为延长项目时间；违背常识，以民事“误拆”为由推卸法律责任，有违诚信政府建设。”浙江大学公法与比较法研究所长章剑生认为，本案引出这些教训，各级人民政府都值得深思，并在今后工作引以为戒。
为了更好解决纠纷，在宣布判决时，法庭建议婺城区政府与许水云在闭庭后就案涉损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决。如果双方无法达成一致，婺城区政府应按照本判决确定的方法及时作出行政赔偿决定。
当天的庭审中，婺城区政府严格落实《行政诉讼法》第三条有关行政机关负责人应当出庭应诉的规定，不但委托改造工作指挥部副指挥长吴见孙作为代理人参加庭审，区长郭慧强也出庭应诉。
“尽管在本案中，是由于拆迁公司施工不慎造成许水云房屋损毁，但我们在管理上不够严格。事后我们一直诚恳和许水云对接补偿事宜，但始终未能达成一致。根据法庭宣判结果我们会依法依规对其进行补偿，尊重并执行法院生效判决，维护法律权威。”参加庭审的郭慧强在庭审最后陈述阶段发表意见说。
郭慧强表示，通过参加本次庭审提高了依法行政的意识。“我们更多考虑的是行政效率，忽略了管理细节，我们会整改，按照法律细节来进行，规范征收补偿的行为，将更多的纠纷化解在行政程序中。”
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